박진 한국조세연구원 공공기관연구센터 소장
이들 간 역학관계는 사안에 따라 달라진다. 여야의 이해가 충돌할 때에는 청와대와 행정부가 여당의 편에 선다. 이에 따라 ‘청와대+행정부+여당’ 대 ‘야당’의 일방적인 구도가 된다. 그러나 요즘 같은 정치계절에 예산 수반 정책에 대해서는 양상이 달라진다. 여야가 담합하는 반면 행정부는 분열된다. 먼저 여야는 표를 얻기 위해 경쟁적으로 선심공약을 남발하며 예산 증액에 한목소리를 낸다. 각자의 목적 달성을 위해 서로 상대의 요구를 밀어주는 담합, 즉 로그롤링(log-rolling)이 발생한다. 반면 행정부는 예산을 쓰는 보건복지부, 국토해양부 등 소관 부처와 예산을 배정하는 기획재정부의 대립이 더 첨예하게 된다. 소관 부처가 여야의 선심공약을 은근히 즐기기 때문이다. 예산이 늘어나면 힘도 생기고 조직이 늘어나 승진도 빨라진다. 부처 장관도 예산의 효과보다는 확보한 예산규모로 평가받는 경우가 많아 선심공약을 즐긴다. 성과를 측정하려면 몇 년이 지나야 하는데 장관은 내년 초면 물러나니 성과를 따질 겨를이 없는 것이다. 결국 국회와 부처는 예산 확보라는 동일 목표 하에 암묵적인 담합을 이룬다.
이때 청와대의 입장이 중요하다. 만약 이명박 대통령이 올 12월에 재선에 도전할 수 있다면 아마 청와대도 국회 편에 서서 재정부가 왕따가 될 것이다. 그러나 단임제의 특성상 우리의 청와대는 다행히 재정부와 같은 입장에 서는 경우가 많다. 청와대가 선심성 법안에 거부권 행사를 검토하는 것이 그 예이다. 이 점은 단임제의 분명한 장점이다. 이런 경우 ‘여야+소관부처’ 대 ‘청와대+재정부’의 팽팽한 구도가 형성된다. 대통령 임기 초반에는 대체로 ‘청와대+재정부’가 우세를 보인다.
그러나 임기 후반에는 여당이 대통령의 영향력에서 벗어나고 부처 이기주의가 머리를 치켜들면서 ‘청와대+재정부’ 의 힘은 급격히 약화된다. 청와대는 레임덕 차단에 정신을 뺏겨 다음 정부가 쓸 내년도 예산에 신경 쓸 여유가 없어진다. 퇴임 이후를 생각하면 국회와 대립하는 것도 부담스럽다. 청와대가 흔들리면 재정부도 차기 정부에서의 입신양명을 바라며 여야의 눈치를 볼 유혹을 받는다. 결국 선심 공약이 관철될 가능성이 커지는 것이다. 이를 막기 위해서는 무엇보다 청와대가 끝까지 재정부의 곳간지기 역할을 지원하는 것이 중요하다.
한편 국민이 ‘청와대+재정부’의 곳간지기 역할에 힘을 실어 주는 것은 의외로 만만치 않다. 선심 공약의 수혜자가 많기 때문이다. 수혜자가 아니더라도 국민여론은 선심공약을 뒷받침할 세금 고민을 잊기 십상이다. 근로소득자 가운데 42%가 면세점 이하로서 소득세를 내지 않고 있기 때문이다. 게다가 시민단체는 선심 공약의 대부분을 차지하는 사회복지 확대를 좇아 국회 편에 서게 된다. 재정부가 여야의 사회복지 공약을 달성하기 위해 지금보다 연간 43조~67조원의 예산이 더 필요하다고 하자 여야와 시민단체는 한목소리로 이를 비난하기도 했다. 또한 여야 중 한쪽 편을 들었던 학자들은 이제 와서 여야가 한목소리로 주장하는 선심 공약을 비판하기 어렵다. 그나마 선심 공약을 비판하는 언론 중에는 대체로 보수지가 많아 일부 국민들은 선심 공약 비판을 보수의 입장으로 치부하는 경향마저 있다. 이렇게 보면 곳간지기의 우군이 많지 않아 보인다.
물론 사회보장은 더 확대되어야 하나 그 방법은 국가 전반을 장기적인 시야로 조망하며 결정되어야 한다. 그러나 지금의 선심 공약은 숙고 끝에 내려진 결정이 아니다. 그럼에도 현재의 구도는 그러한 선심 공약이 관철될 가능성을 높여 가고 있다. 이를 막기 위해서는 중도를 지켜온 언론, 학자, 시민단체가 목소리를 내야 한다. 선심 공약은 국가의 장기적 명운을 훼손하는 심각한 문제라는 점을 국민에게 알려야 한다. 올여름에 있을 예산 편성이 걱정된다. 국민들이 우리의 곳간지기가 선심 공약을 이겨낼 수 있도록 든든한 지원자가 되어 주었으면 한다.
2012-03-26 30면
